Minister moet tracébesluit ringweg Utrecht beter formuleren

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State draagt de minister van Infrastructuur en Waterstaat op om binnen een half jaar het tracébesluit ‘A27/A12 Ring Utrecht’ beter te motiveren. Het gaat vooral om de vraag of het wegstrepen (extern salderen) van de stikstoftoename door het wegproject tegen een stikstofafname doordat enkele agrarische bedrijven stoppen, wel voldoet aan de voorwaarden die daarvoor gelden. Dat is de belangrijkste conclusie van de tussenuitspraak van vandaag (30 april 2025). Dit betekent dat op dit moment nog niet duidelijk is of de rijkswegen A12, A27 en A28 rondom Utrecht verbreed kunnen worden.

De uitspraak is voor 25 bezwaarmakers een einduitspraak. Hun beroepen zijn vandaag niet-ontvankelijk of ongegrond verklaard. Voor hen is de procedure nu geëindigd. Voor vier bezwaarmakers, waaronder de Vereniging Leefmilieu en Stichting Milieuzorg Zeist, gaat de procedure verder.

Hoe beoordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak alternatieven?

Veel bezwaarmakers hebben gewezen op diverse alternatieven voor het tracé, waarbij onder meer landgoed Amelisweerd wordt ontzien. Hoewel de Afdeling bestuursrechtspraak begrip heeft voor deze wens van bezwaarmakers, is het niet aan de bestuursrechter om te bepalen hoe het tracé het best kan worden vormgegeven. Die keuze moet de minister maken die daarbij beleids- en beoordelingsruimte heeft. De Afdeling bestuursrechtspraak mag niet haar eigen oordeel in de plaats stellen van dat van de minister. De Afdeling bestuursrechtspraak beoordeelt wel, aan de hand van de ingediende bezwaren, of de keuzes van de minister berusten op voldoende kennis van de feiten en belangen die daarbij een rol spelen, of die keuzes voldoende zijn gemotiveerd en of de nadelige gevolgen evenredig zijn in verhouding tot het doel van het tracébesluit. De Afdeling bestuursrechtspraak komt tot de conclusie dat de minister zijn keuzes en afwegingen in het tracébesluit voldoende heeft onderbouwd.

Nieuw regioalternatief (ARU)

De Afdeling bestuursrechtspraak gaat in haar uitspraak niet inhoudelijk in op het nieuwe regioalternatief van de provincie en de gemeente Utrecht, ook wel ARU genoemd. Dat komt omdat zij dit alternatief eind 2023 hebben gepresenteerd ná de vaststelling van het tracébesluit. Het is de taak van de bestuursrechter om het besluit te toetsen aan de feiten die bekend waren op het moment dat de minister zijn besluit nam. Het ARU kwam dan ook te laat om te worden betrokken bij de beoordeling van het tracébesluit.  

Stikstof: extern salderen en additionaliteitsvereiste

Uit stikstofonderzoek van de minister blijkt dat niet uitgesloten is dat het tracébesluit schadelijke gevolgen heeft voor een aantal beschermde natuurgebieden. Om die schadelijke gevolgen te verminderen (‘mitigeren’) zal een aantal agrarische bedrijven hun bedrijfsvoering (gedeeltelijk) stoppen. De toename van stikstofuitstoot als gevolg van het tracébesluit wordt weggestreept tegen de verwachte positieve natuureffecten van de beëindiging van deze agrarische bedrijven. Dit wordt ook wel extern salderen genoemd. Dat is toegestaan, maar wel onder voorwaarden. Zo moet er worden voldaan aan het zogeheten additionaliteitsvereiste. Dit vereiste houdt in dat het beëindigen van de agrarische bedrijven niet nodig is voor het behoud van de beschermde natuurgebieden en ook niet nodig is om te voorkomen dat deze natuurgebieden verslechteren. De onderbouwing van de minister is op dit punt niet toereikend.

Compensatie

Uit het stikstofonderzoek blijkt verder dat, ook na extern salderen, de stuifzandheiden, zandverstuivingen, beuken-eikenbossen en oude eikenbossen op de Veluwe kunnen worden aangetast. Daarom heeft de minister de zogenoemde ADC-toets toegepast. Dat houdt in dat moet worden onderbouwd dat er dwingende redenen (D) zijn om de A12, A27 en A28 te verbreden, dat daarvoor geen alternatieven (A) zijn en dat natuur moet worden gecompenseerd (C). De Afdeling bestuursrechtspraak is van oordeel dat de minister het punt van de compensatie beter moet motiveren. Het is namelijk de vraag of op de beoogde compensatielocaties oude eikenbossen, zandverstuivingen en stuifzandheiden wel kunnen ontwikkelen.

Gevolg van de uitspraak

De Afdeling bestuursrechtspraak heeft de minister opgedragen om de geconstateerde gebreken in het tracébesluit binnen 26 weken te herstellen. De Afdeling bestuursrechtspraak doet vervolgens een einduitspraak over het zogenoemde herstelbesluit en beoordeelt dan of de minister de gebreken in het tracébesluit voldoende heeft hersteld en daarmee aan de opdracht van de tussenuitspraak van vandaag heeft voldaan.