VEENDAM – Magnesiumzoutproducent Nedmag mag de zoutwinning bij Veendam voortzetten, ondanks jarenlange bezwaren van omwonenden, gemeenten en Stichting Stop Zoutwinning. De Raad van State heeft woensdag 11 november bepaald dat de overheid voldoende heeft onderbouwd waarom de winning onder strikte voorwaarden kan doorgaan. Wel grijpt de hoogste bestuursrechter in bij de einddatum voor de winning uit een van de ondergrondse zoutcavernes. Voor caverne TR-9 geldt voortaan een harde grens: na 11 mei 2033 mag daar geen actieve zoutwinning meer plaatsvinden. De verwachte bodemdaling door zout- en gaswinning samen kan in het gebied uiteindelijk oplopen tot 1,08 meter.
Met de uitspraak komt er na jaren procederen meer duidelijkheid over de toekomst van de magnesiumzoutwinning in de provincie Groningen. Nedmag wint sinds 1972 zout uit de diepe ondergrond rond Borgercompagnie en Tripscompagnie. Dat gebeurt op een diepte van ongeveer 1.300 tot 1.800 meter, waar door het injecteren van water zout wordt opgelost en als pekel naar de oppervlakte wordt gepompt.
De winning is al geruime tijd onderwerp van discussie. Bewoners maken zich zorgen over bodemdaling, mogelijke schade aan woningen en landbouwgronden en de gevolgen voor het grondwater. Ook de gemeenten Tynaarlo, Aa en Hunze en Midden-Groningen en de provincie Groningen waren betrokken bij de juridische procedures.
Centraal staat het Winningsplan 2018, waarin Nedmag beschrijft hoe de zoutwinning tot uiterlijk 31 december 2045 moet plaatsvinden. Het plan voorziet onder meer in de ontwikkeling van vier nieuwe ondergrondse zoutcavernes en de hervatting van de winning uit caverne TR-9.
Incident in 2018 leidde tot strengere voorwaarden
De zorgen over de zoutwinning werden versterkt door een incident op 20 april 2018. In een ondergronds stelsel van met elkaar verbonden cavernes stroomde toen een grote hoeveelheid pekel weg naar hoger gelegen bodemlagen. Mogelijk lekte daarbij ook dakolie, destijds diesel, weg.
Volgens onderzoek van Nedmag ontstond waarschijnlijk een scheur in het zoutdak doordat de druk in de caverne te hoog was opgelopen. Het Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) onderschreef deze verklaring en verplichtte het bedrijf maatregelen te nemen om herhaling te voorkomen.
De actieve winning uit het betrokken cavernecluster werd stopgezet. Nedmag moest bovendien de druk verlagen door zoveel mogelijk pekel naar de oppervlakte te laten stromen. Daarmee moet worden voorkomen dat de scheur opnieuw opengaat.
Die maatregel heeft echter een keerzijde. Wanneer de druk in de ondergrondse ruimten afneemt, kunnen de bovenliggende aardlagen verder zakken. De veiligheidsmaatregelen dragen daardoor bij aan extra bodemdaling.
In april 2021 stemde de staatssecretaris gedeeltelijk in met het winningsplan. De rechtbank in Den Haag vernietigde dat besluit in november 2022, omdat onvoldoende was gemotiveerd waarom actieve winning uit TR-9 kon worden toegestaan ondanks het negatieve advies van het SodM. Ook ontbrak volgens de rechtbank een voldoende onderbouwing van de gevolgen voor de waterhuishouding.
De overheid nam daarop in januari 2023 een nieuw besluit. Daartegen kwamen opnieuw bezwaren, waarna de zaak uiteindelijk bij de Raad van State terechtkwam.
Toezichthouder adviseerde tegen hervatting
Een van de gevoeligste onderdelen is de hervatting van de zoutwinning uit TR-9. Het SodM had eerder nadrukkelijk geadviseerd om de actieve winning daar niet opnieuw te beginnen. De toezichthouder vreesde dat de caverne ondergronds zou kunnen doorgroeien naar het bestaande cluster, waardoor nieuwe veiligheidsrisico's zouden ontstaan.
Volgens de Raad van State heeft de staatssecretaris in het aangepaste besluit voldoende uitgelegd waarom dat risico met aanvullende beperkingen aanvaardbaar is.
Daarbij speelt een belangrijke rol dat het volgens de berekeningen minstens zeventien jaar actieve winning zou duren voordat TR-9 verbinding kan maken met het bestaande cavernecluster. Nedmag heeft daar in het verleden minder dan vijf jaar actief gewonnen. Met de toegestane aanvullende periode van zesenhalf jaar blijft de totale winningsduur onder die grens.
Ook gelden beperkingen voor de druk en de hoeveelheid vrije pekel in de caverne. Voor TR-9 is het maximale volume vrije pekel vastgesteld op 700.000 kubieke meter.
De Raad van State vindt dat de overheid daarmee voldoende heeft gemotiveerd waarom het advies van het SodM niet volledig hoeft te worden gevolgd.
Toch krijgt Stichting Stop Zoutwinning op een belangrijk onderdeel gelijk. In het nieuwe besluit stond dat Nedmag maximaal zesenhalf jaar mocht winnen nadat de activiteiten waren hervat. Onduidelijk bleef of die periode zou doorlopen wanneer de winning tijdelijk werd stilgelegd.
Volgens de bestuursrechter was deze regeling juridisch onvoldoende duidelijk. Daarom heeft de Raad van State zelf een vaste einddatum vastgesteld.
Na 11 mei 2033 mag Nedmag geen actieve zoutwinning meer uitvoeren uit TR-9. Tussentijdse onderbrekingen schuiven die datum niet op. De algemene einddatum van het winningsplan voor de overige toegestane activiteiten blijft 31 december 2045.
Bijna 1,1 meter bodemdaling mogelijk
Een ander zwaarwegend onderdeel van de rechtszaak betreft de gevolgen voor de bodem en de waterhuishouding.
Volgens de berekeningen waarop het winningsbesluit is gebaseerd, kan de totale bodemdaling door zoutwinning en gaswinning samen in het diepste punt uiteindelijk 1,08 meter bedragen. Het gaat om een cumulatieve verwachting richting 2080, dus niet om een daling die volledig door toekomstige zoutwinning wordt veroorzaakt.
Een aanzienlijk deel van de bodemdaling is al opgetreden of wordt nog verwacht als gevolg van eerdere winning en de noodzakelijke veiligheidsmaatregelen. De nieuwe actieve zoutwinning levert daar een kleinere aanvullende bijdrage aan.
Omwonenden en lokale overheden vrezen dat de bodemverzakking schade kan veroorzaken aan gebouwen, wegen, watergangen en landbouwpercelen. Vooral de gevolgen voor de waterhuishouding zijn volgens hen onvoldoende zeker.
Het waterschap Hunze en Aa's adviseerde in 2019 nog negatief over activiteiten die tot meer dan tachtig centimeter bodemdaling konden leiden. Later stelde het waterschap echter vast dat aanvullende maatregelen voldoende mogelijkheden bieden om de gevolgen voor het waterbeheer op te vangen.
De Raad van State hecht veel waarde aan die latere beoordeling. Volgens de rechter is voldoende aannemelijk gemaakt dat met aanpassingen aan het watersysteem het bestaande grondgebruik kan worden voortgezet.
Ook de bezwaren over mogelijke vervuiling van het grondwater leiden niet tot een verbod op de winning. Volgens deskundigen bevinden zich boven de zoutlagen meerdere slecht doorlatende bodemlagen die een barrière vormen tegen het opstijgen van dakolie.
De Raad van State ziet op basis van de beschikbare onderzoeken onvoldoende aanleiding om te concluderen dat het risico op grondwaterverontreiniging zo groot is dat de instemming met het winningsplan moet worden geweigerd.
Voor nieuwe cavernes gelden bovendien strengere voorschriften. Het gebruik van dakolie is beperkt tot maximaal 500 kubieke meter per caverne en Nedmag moet een beter afbreekbaar alternatief voor diesel gebruiken.
Vier nieuwe cavernes blijven toegestaan
Naast TR-9 mag Nedmag volgens het winningsplan vier nieuwe cavernes ontwikkelen, aangeduid als VE-5 tot en met VE-8. De aanleg moet gefaseerd plaatsvinden.
Na de ontwikkeling van de eerste twee cavernes moet het bedrijf met nieuwe analyses aannemelijk maken dat de verwachte bodemdaling binnen de vastgestelde grenzen blijft. Pas daarna mogen de volgende cavernes worden ontwikkeld.
Volgens de Raad van State bieden deze voorwaarden voldoende waarborgen om de onzekerheden over het gedrag van de ondergrond te beperken.
De nieuwe cavernes dragen volgens de berekeningen ongeveer vier centimeter bij aan de bodemdaling in het diepste punt. Daarnaast wordt het gebied waarin bodemdaling optreedt groter.
De bezwaren van Midden-Groningen tegen de aanleg van deze nieuwe cavernes zijn afgewezen. De rechter vindt niet dat de gemeente voldoende heeft aangetoond dat de risico's zo groot zijn dat de overheid de ontwikkeling had moeten verbieden.
Ook het bezwaar dat Nedmag onbeperkt nieuwe cavernes zou kunnen aanleggen, houdt geen stand. De toestemming heeft uitsluitend betrekking op de vier cavernes die in het winningsplan zijn opgenomen.
Voor caverne VE-3 blijft de actieve winning verboden. Daardoor is ook de maximale toegestane zoutproductie verlaagd van 3,7 miljoen naar 3,5 miljoen ton magnesiumzout.
Bewoners krijgen gedeeltelijk gelijk
De Raad van State bevestigt de eerdere uitspraak van de rechtbank waarin het oorspronkelijke instemmingsbesluit uit 2021 werd vernietigd. Het nieuwe besluit uit 2023 blijft grotendeels overeind, maar wordt aangepast op het punt van de einddatum voor TR-9.
Daarmee krijgen Stichting Stop Zoutwinning en een betrokken landbouwondernemer gedeeltelijk gelijk. Hun beroep is gegrond voor zover het gaat om de onduidelijke termijn voor de actieve winning.
De overige beroepen tegen het nieuwe besluit zijn ongegrond verklaard. De staatssecretaris moet de proceskosten van Stichting Stop Zoutwinning en de betrokken ondernemer vergoeden.
Over afzonderlijke verzoeken om schadevergoeding wegens de lange duur van de juridische procedures volgt nog een aparte uitspraak.
Voor Nedmag betekent de beslissing dat de toegestane zoutwinning onder voorwaarden kan worden voortgezet. Voor omwonenden brengt de uitspraak vooral duidelijkheid over de grenzen waarbinnen dat mag gebeuren. De zorgen over de gevolgen van bodemdaling verdwijnen daarmee niet, maar de Raad van State vindt de onderzoeken en de veiligheidsvoorwaarden voldoende om de winning juridisch toe te staan.
