KYIV – De Verenigde Staten hebben volgens de Oekraïense president Volodymyr Zelensky voor het eerst de mogelijkheid besproken dat Oekraïne zich uit de Donbas terugtrekt in ruil voor toetreding tot de NAVO. De opmerkelijke ontwikkeling zou een belangrijke verandering betekenen in de Amerikaanse onderhandelingen over het beëindigen van de oorlog met Rusland. Zelensky sluit niet uit dat een dergelijke overeenkomst uiteindelijk aan de Oekraïense bevolking wordt voorgelegd, maar stelt daar zware voorwaarden aan. Zonder bindende internationale veiligheidsgaranties, langdurige militaire ondersteuning en financiële hulp voor de wederopbouw komt een territoriaal compromis voor hem niet in aanmerking.

Volgens berichtgeving van de Duitse krant Bild van zaterdag 14 november is tijdens de onderhandelingen een nieuwe mogelijkheid ter sprake gekomen. Washington zou hebben gevraagd of Kyiv bereid is zijn troepen terug te trekken uit de delen van de Donbas die nog onder Oekraïense controle staan, wanneer daar een NAVO-lidmaatschap tegenover komt te staan.

Daarmee zou voor het eerst een direct verband worden gelegd tussen het opgeven van militaire posities in Oost-Oekraïne en het verkrijgen van de bescherming van het westerse militaire bondgenootschap. Of Washington daadwerkelijk bereid is een Oekraïense toetreding tot de NAVO te ondersteunen, is vooralsnog onduidelijk.

Het mogelijke voorstel is opmerkelijk omdat eerdere Amerikaanse vredesplannen juist uitgingen van het uitsluiten van Oekraïens NAVO-lidmaatschap. Dat is bovendien een van de belangrijkste voorwaarden die Rusland al jarenlang stelt.

Veiligheidsgaranties moeten zwart op wit staan

Zelensky benadrukt dat Oekraïne geen onomkeerbare territoriale concessies kan doen op basis van algemene diplomatieke beloften. Volgens de president moeten de Verenigde Staten, de NAVO en de Europese Unie eerst duidelijk maken welke bescherming Oekraïne daadwerkelijk krijgt wanneer Rusland na een vredesakkoord opnieuw tot een aanval overgaat.

Daarbij gaat het niet uitsluitend om militaire bijstand. Kyiv verlangt ook langdurige garanties voor de financiering van zijn strijdkrachten, voortzetting van wapenleveranties en voldoende middelen om de zwaar beschadigde infrastructuur en economie weer op te bouwen.

Een van de belangrijkste vragen is of de veiligheidsgaranties vergelijkbaar zijn met artikel 5 van het NAVO-verdrag. Daarin is vastgelegd dat een gewapende aanval op één lidstaat wordt beschouwd als een aanval op alle bondgenoten.

Begin deze week maakte Zelensky al duidelijk dat Amerikaanse vertegenwoordigers eerder hadden gevraagd of Oekraïne bereid was de Donbas op te geven in ruil voor veiligheidsgaranties. Toen hij informeerde of daarmee NAVO-lidmaatschap werd bedoeld, kreeg hij naar eigen zeggen te horen dat het om een regeling ging die vergelijkbare bescherming zou bieden, maar zonder daadwerkelijk lidmaatschap.

Een concreet NAVO-lidmaatschap zou daarom een wezenlijk verschil betekenen met eerdere voorstellen. Voor toetreding is wel de instemming van alle NAVO-lidstaten noodzakelijk. Een Amerikaanse toezegging alleen is daarvoor onvoldoende.

Oekraïense bevolking moet zelf kunnen beslissen

Een eventuele overeenkomst over terugtrekking uit de Donbas zou volgens Zelensky niet uitsluitend door de president of zijn onderhandelaars mogen worden beslist. Wanneer de internationale partners voldoende harde garanties geven en een volledig uitgewerkt akkoord op tafel ligt, is hij bereid de Oekraïense bevolking daarover in een referendum te laten oordelen.

Daarbij maakt Kyiv onderscheid tussen een militaire terugtrekking en de juridische erkenning van Russisch grondgebied. Zelfs wanneer Oekraïense troepen hun posities zouden verlaten, betekent dit volgens de Oekraïense regering niet automatisch dat de betrokken gebieden als onderdeel van Rusland worden erkend.

Dat onderscheid is politiek en juridisch van groot belang. Rusland heeft grote delen van de Donbas bezet en claimt de volledige regio's Donetsk en Loehansk. Oekraïne beschouwt deze gebieden internationaalrechtelijk nog altijd als onderdeel van zijn eigen grondgebied.

Zelensky heeft herhaaldelijk gewaarschuwd dat een terugtrekking zonder afdwingbare garanties Rusland alleen de gelegenheid zou geven zijn strijdkrachten te herstellen en later opnieuw aan te vallen.

Geen permanente neutraliteit voor Oekraïne

Over één onderwerp blijft de Oekraïense president nadrukkelijk bij zijn eerdere standpunt: Oekraïne zal niet instemmen met het opnemen van een permanente neutrale status in zijn grondwet.

Moskou verlangt al langer dat Oekraïne definitief afziet van toetreding tot de NAVO en geen buitenlandse militaire aanwezigheid op zijn grondgebied toestaat. Ook in verschillende versies van de Amerikaanse vredesvoorstellen kwamen beperkingen op het toekomstige NAVO-lidmaatschap terug.

Voor Zelensky is dat juist een van de fundamentele problemen. Oekraïne wil voorkomen dat Rusland via een vredesakkoord blijvende zeggenschap krijgt over de buitenlandse politiek en militaire samenwerking van het land.

Het belang daarvan reikt verder dan alleen Oekraïne. Ook verschillende Europese regeringen hebben bezwaar gemaakt tegen Russische pogingen om via de vredesonderhandelingen de toekomstige veiligheidsstructuur van Europa te bepalen.

De vraag of Oekraïne uiteindelijk tot de NAVO kan toetreden, is daarmee niet uitsluitend een kwestie tussen Kyiv en Washington. Ook de Europese bondgenoten moeten ermee instemmen, terwijl Rusland juist probeert een dergelijke ontwikkeling definitief uit te sluiten.

De mogelijkheid van NAVO-lidmaatschap in ruil voor een terugtrekking uit de Donbas laat zien welke ingrijpende oplossingen tijdens de diplomatieke gesprekken worden onderzocht. Van een uitgewerkt akkoord is echter nog geen sprake.

Zolang onduidelijk blijft welke bescherming Oekraïne daadwerkelijk krijgt, welke landen daarvoor garant willen staan en of Rusland een dergelijke regeling zou accepteren, blijft het voorstel onderwerp van onderhandelingen en niet meer dan dat.