MOSKOU – Rusland wil de onderhandelingen over een mogelijke beëindiging van de oorlog in Oekraïne aangrijpen om vergaande concessies van de NAVO af te dwingen. Volgens diplomatieke bronnen die door de Britse krant The Telegraph zijn aangehaald, zou president Vladimir Poetin willen dat het militaire bondgenootschap zijn aanwezigheid in Oost-Europa terugbrengt naar het niveau van 1997. Dat zou in de praktijk kunnen betekenen dat militairen van andere NAVO-landen zich moeten terugtrekken uit Estland, Letland en Litouwen, maar ook uit Polen en mogelijk Finland. Daarmee probeert Moskou de gesprekken over een wapenstilstand in Oekraïne te verbinden aan een veel bredere herziening van de Europese veiligheidsstructuur. De mogelijke Russische inzet heeft grote gevolgen voor de landen aan de oostgrens van de NAVO, die juist na de Russische invasie van Oekraïne hun militaire samenwerking hebben uitgebreid.

De berichtgeving van The Telegraph verscheen op 25 oktober en werd de dagen daarna door verschillende Europese media overgenomen. Belangrijk is dat de terugtrekking van NAVO-troepen uit de Baltische staten nog niet als officieel, nieuw Russisch onderhandelingsvoorstel is bevestigd. Het gaat om een mogelijke eis die volgens diplomatieke bronnen tijdens de vredesbesprekingen op tafel kan komen. Rusland heeft in het verleden wel herhaaldelijk vergelijkbare verlangens uitgesproken en beschouwt de uitbreiding van de NAVO richting zijn grenzen als een van de belangrijkste geschilpunten met het Westen.

Terug naar de militaire situatie van 1997

De Russische wens zou erop neerkomen dat de NAVO de militaire aanwezigheid in landen die na 1997 tot het bondgenootschap zijn toegetreden, drastisch beperkt. Dat jaar vormt een belangrijk historisch ijkpunt, omdat de NAVO toen nog niet was uitgebreid met verschillende voormalige communistische landen in Midden- en Oost-Europa. Polen trad in 1999 toe, gevolgd door onder meer Estland, Letland en Litouwen in 2004. Finland werd in 2023 lid van het bondgenootschap, nadat de Russische invasie van Oekraïne de veiligheidssituatie in Noord-Europa ingrijpend had veranderd.

Voor de Baltische staten zou het terugdraaien van de militaire aanwezigheid grote gevolgen hebben. Estland, Letland en Litouwen grenzen aan Rusland of aan Belarus, dat nauw met Moskou samenwerkt. Litouwen grenst bovendien aan de Russische exclave Kaliningrad. De drie landen beschouwen de aanwezigheid van geallieerde militairen als een wezenlijk onderdeel van hun verdediging en als een belangrijke garantie dat een eventuele Russische aanval niet uitsluitend door hun eigen strijdkrachten hoeft te worden opgevangen.

Het terugbrengen van de NAVO-aanwezigheid naar het niveau van 1997 betekent overigens niet automatisch dat de Baltische staten hun NAVO-lidmaatschap zouden verliezen. De berichtgeving gaat vooral over het terugtrekken of beperken van militaire eenheden en infrastructuur van andere bondgenoten. Ook dat zou echter een ingrijpende verandering zijn, omdat de huidige verdedigingsstrategie van de NAVO juist gebaseerd is op gezamenlijke aanwezigheid, versterking en snelle militaire ondersteuning.

Moskou wil Europa betrekken bij onderhandelingen

De mogelijke Russische eisen komen naar voren nu diplomatieke inspanningen worden geleverd om de vastgelopen onderhandelingen over Oekraïne opnieuw op gang te brengen. Yuri Oesjakov, een belangrijke buitenlandpolitieke adviseur van Poetin, heeft aangegeven dat Europese landen bij gesprekken over een duurzame regeling moeten worden betrokken. Volgens hem is hun deelname van belang omdat Europese regeringen een centrale rol spelen bij de militaire, financiële en politieke ondersteuning van Oekraïne.

Diplomatieke bronnen vermoeden echter dat Moskou met de deelname van Europese landen meer wil bereiken dan alleen afspraken over de oorlog in Oekraïne. Rusland zou tegelijkertijd willen onderhandelen over de militaire positie van de NAVO op het Europese continent. Daarmee zouden kwesties die rechtstreeks betrekking hebben op Oekraïne worden verbonden aan veiligheidsgaranties en troepenplaatsingen in landen die al jarenlang volwaardig NAVO-lid zijn.

Voor Poetin is deze koppeling niet nieuw. De Russische president heeft meermaals gesteld dat de uitbreiding van de NAVO een bedreiging vormt voor de Russische veiligheid. Westerse regeringen bestrijden die voorstelling van zaken en wijzen erop dat soevereine landen zelf mogen besluiten bij welk defensief bondgenootschap zij zich aansluiten. Volgens de NAVO is de militaire aanwezigheid in Oost-Europa defensief en bedoeld om haar leden te beschermen tegen mogelijke agressie.

De gesprekken onder Amerikaanse bemiddeling moeten duidelijk maken of Rusland en Oekraïne voldoende overeenstemming kunnen bereiken over een beëindiging van de oorlog. Moskou houdt daarbij vast aan territoriale en militaire voorwaarden die voor Kyiv moeilijk aanvaardbaar zijn, terwijl Oekraïne juist internationale veiligheidsgaranties wil om een nieuwe Russische aanval te voorkomen.

Baltische staten vrezen verzwakking van hun verdediging

Voor Estland, Letland en Litouwen raakt de mogelijke Russische eis aan een fundamentele veiligheidskwestie. De drie landen waren in de twintigste eeuw onderdeel van de Sovjet-Unie en werden na het herstel van hun onafhankelijkheid lid van de Europese Unie en de NAVO. Juist dat NAVO-lidmaatschap vormt sindsdien een van de belangrijkste pijlers onder hun nationale veiligheidsbeleid.

Na de Russische annexatie van de Krim in 2014 begon de NAVO haar militaire aanwezigheid in de Baltische regio te versterken. Die inzet werd na de grootschalige Russische invasie van Oekraïne in februari 2022 verder uitgebreid. Verschillende bondgenoten leveren militairen, materieel en ondersteuning aan de verdediging van de oostelijke NAVO-lidstaten. Daarmee wil het bondgenootschap voorkomen dat Rusland zou kunnen denken een beperkt militair conflict te beginnen zonder een gezamenlijke reactie uit te lokken.

Een eventuele terugtrekking van deze troepen zou de bestaande afschrikkingsstrategie ingrijpend veranderen. De Baltische staten zouden daardoor sterker afhankelijk worden van hun eigen strijdkrachten en van versterkingen die pas bij een daadwerkelijke crisis naar de regio worden gestuurd. Juist vanwege hun geografische ligging en beperkte strategische diepte is de aanwezigheid van geallieerde militairen voor deze landen van groot belang.

De NAVO heeft bij eerdere Russische eisen tot terugtrekking van troepen benadrukt dat het bondgenootschap zelf over zijn defensieve opstelling beslist. Ook hebben de lidstaten steeds vastgehouden aan het uitgangspunt dat hun veiligheid niet zonder hun eigen betrokkenheid mag worden geregeld.

Ook Polen en Finland in beeld

De mogelijke Russische voorwaarden beperken zich niet tot de drie Baltische staten. Ook Polen zou geraakt kunnen worden door een terugkeer naar de militaire verhoudingen van 1997. Het land speelt tegenwoordig een belangrijke rol bij de verdediging van Oost-Europa en de militaire ondersteuning van Oekraïne. Polen heeft de afgelopen jaren fors geïnvesteerd in zijn krijgsmacht en ontvangt daarnaast militairen en materieel van verschillende NAVO-partners.

Finland neemt een bijzondere positie in. Het land trad in april 2023 toe tot de NAVO en deelt een lange grens met Rusland. De Finse toetreding was een rechtstreeks gevolg van de verslechterde veiligheidssituatie na de Russische aanval op Oekraïne. Het terugdraaien van geallieerde militaire aanwezigheid zou ook daar gevolgen kunnen hebben voor de toekomstige verdediging en samenwerking met andere NAVO-landen.

Voor Moskou zou een beperking van de NAVO-aanwezigheid in deze landen betekenen dat buitenlandse militaire eenheden verder van belangrijke Russische gebieden worden gehouden. Voor de betrokken NAVO-lidstaten zou dezelfde maatregel juist kunnen betekenen dat hun verdedigingspositie minder sterk wordt. Dit verschil in veiligheidsbelangen maakt de kwestie bijzonder moeilijk bespreekbaar.

Vergelijkbare Russische eisen vóór invasie van Oekraïne

Rusland stelde eind 2021, enkele maanden voordat het zijn grootschalige invasie van Oekraïne begon, al vergelijkbare eisen aan de Verenigde Staten en de NAVO. Moskou wilde destijds schriftelijke garanties dat het bondgenootschap niet verder naar het oosten zou uitbreiden. Daarnaast verlangde Rusland beperkingen op de stationering van troepen en wapens in landen die na 1997 lid van de NAVO waren geworden. De voorstellen zouden de bestaande militaire verhoudingen in Europa ingrijpend hebben veranderd.

De Verenigde Staten en de Europese bondgenoten waren bereid over wapenbeheersing, militaire transparantie en veiligheidsrisico's te spreken, maar wezen een Russische zeggenschap over de militaire verdediging van onafhankelijke NAVO-lidstaten af. Ook werd het Russische verlangen om de toekomstige toetreding van andere Europese landen bij voorbaat uit te sluiten niet aanvaard. De gesprekken leverden destijds geen overeenkomst op en Rusland viel op 24 februari 2022 Oekraïne binnen.

Het opnieuw op tafel leggen van dergelijke voorwaarden zou betekenen dat Moskou niet uitsluitend onderhandelt over een einde aan de gevechten, maar ook over de politieke en militaire veiligheidsorde die na het einde van de Koude Oorlog is ontstaan. Daarmee worden de belangen van Oekraïne, de Europese NAVO-landen en de Verenigde Staten rechtstreeks met elkaar verbonden.

Wapenstilstand nog ver weg door grote meningsverschillen

De onderhandelingen over Oekraïne verlopen moeizaam omdat de standpunten van Moskou en Kyiv op belangrijke punten ver uiteenliggen. Rusland verlangt onder meer dat Oekraïne afstand doet van zijn ambitie om NAVO-lid te worden, beperkingen accepteert voor zijn krijgsmacht en zich terugtrekt uit gebieden waarop Moskou aanspraak maakt. De Oekraïense regering wijst deze voorwaarden af en houdt vast aan haar soevereiniteit en het recht zichzelf te verdedigen.

President Volodymyr Zelensky wil een wapenstilstand die gepaard gaat met geloofwaardige internationale veiligheidsgaranties. Oekraïne vreest dat Rusland een tijdelijke onderbreking van de gevechten zou kunnen gebruiken om zijn strijdkrachten te herstellen en later opnieuw aan te vallen. Moskou stelt daartegenover dat een duurzaam akkoord ook rekening moet houden met de Russische veiligheidseisen en verzet zich tegen de stationering van westerse troepen op Oekraïens grondgebied.

De Verenigde Staten proberen opnieuw beweging in de onderhandelingen te krijgen. Voor 10 en 11 november staan in Abu Dhabi gesprekken tussen Amerikaanse, Oekraïense en Russische vertegenwoordigers gepland. Daarbij staan de voorwaarden voor een mogelijke vredesregeling en de toekomstige veiligheidsgaranties centraal. Ook wordt gesproken over de rol die Europese landen bij een uiteindelijk akkoord kunnen spelen.

Een mogelijke eis tot terugtrekking van NAVO-troepen uit de Baltische staten zou de onderhandelingen aanzienlijk ingewikkelder maken. Daarmee zou Rusland immers concessies verlangen van landen die geen partij zijn bij de oorlog in Oekraïne en waarvan de veiligheid rechtstreeks afhankelijk is van de bestaande NAVO-afspraken.

Europese veiligheid mogelijk onderdeel van vredesakkoord

De komende gesprekken moeten duidelijk maken of Rusland daadwerkelijk bereid is zijn eerdere veiligheidseisen opnieuw als onderdeel van een vredesregeling op tafel te leggen. Volgens de diplomatieke bronnen die The Telegraph aanhaalt, zou Moskou op bepaalde onderdelen van de onderhandelingen bereid kunnen zijn tot compromissen wanneer het op andere terreinen belangrijke toezeggingen krijgt. Welke concessies Rusland precies zou willen uitwisselen, is vooralsnog niet duidelijk.

Ook de Amerikaanse president Donald Trump heeft aangegeven dat een toekomstige regeling mogelijk verder gaat dan alleen Oekraïne en betrekking kan hebben op de bredere Europese veiligheid. Dat voedt de discussie over de vraag welke rol de NAVO en de Europese regeringen uiteindelijk krijgen bij het vastleggen van nieuwe veiligheidsafspraken.

Voor de Baltische staten staat daarbij veel op het spel. Een akkoord dat de oorlog in Oekraïne beëindigt maar tegelijkertijd de geallieerde militaire aanwezigheid aan hun grenzen sterk beperkt, zou hun veiligheidssituatie ingrijpend veranderen. Omgekeerd vormt juist die militaire aanwezigheid voor veel Oost-Europese landen een essentieel onderdeel van hun bescherming tegen mogelijke Russische agressie.

Vooralsnog is er geen overeenstemming over een algemene wapenstilstand en evenmin een bevestigd akkoord over het terugtrekken van NAVO-troepen uit Estland, Letland of Litouwen. De mogelijke Russische eisen laten echter zien dat de onderhandelingen over Oekraïne steeds nadrukkelijker verbonden kunnen raken met de toekomstige militaire machtsverhoudingen in heel Europa. Daarmee gaat het niet alleen om de vraag wanneer de oorlog eindigt, maar ook om de manier waarop de veiligheid van de Europese NAVO-lidstaten daarna wordt gegarandeerd.